7月6日，中央全面深化改革委员会第三次会议通过了《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，强调要把确保文物安全放在首要位置，加强制度设计和精准管理，注意盘活文物资源，在保护中发展，在发展中保护。

有法无力，缺少“杀手锏”的文物保护部门，该如何斗得过建设施工的推土机，防得住盗墓滥掘的洛阳铲?

位于河南省中西部的汝州市，历史悠久，又与古都洛阳毗邻，地上、地下文物资源相当丰富。

2016年5月，文物部门在汝州望嵩文化广场工地发现百余座汉墓。河南省文物考古研究院随即着手组织考古发掘工作。

▲汝州望嵩文化广场工地发现百余座汉墓挖掘现场

孰料考古队开工不久，8月25日，文物遭到施工方野蛮破坏，13座汉墓被推平。三个月后，施工方变本加厉，所有墓葬坑被夷为平地。

据悉，汝州望嵩文化广场建设指挥部曾于10月10日组织召开所谓“项目建设与汉墓保护听证会”，却没有相关文物保护专家与会，呼吁文物保护的文化人士也被拒之门外。

望嵩文化广场项目开发单位相关负责人扬言：“这考古不就跟迁坟一样，文物都挖走了，不就可以把墓坑给平了嘛。” 他还声称，考古发掘耽误了施工进度。

文物保护工作完工报告显示，该汉墓为汉代一处较大规模的墓地，三座、四座墓相连的墓葬形制，在全省乃至全国都极其少见。此外，出土的窗棂形状的镂空空心砖雕，罕见于以往汉墓发掘，甚为珍贵。

2017年1月，国家文物局会同河南省文物局，就汉墓群遭破坏事件，约谈汝州市政府。

2018年，汝州文物保护工作再次成为舆论关注的焦点。4月11日，望嵩路开始改造施工，现场发现大量碎瓷片。瓷片甚为精美，带有北宋汝窑出品的特征。

随着瓷片照片在微信朋友圈传播开来，大量市民涌向工地疯抢。

在汝州古玩一条街，半月谈记者佯装成购买瓷片者向一位古玩商店老板咨询，他从抽屉深处翻出一个不起眼的塑料袋，将几十块小瓷片倒在了桌面上供半月谈记者挑选。“这一堆6000元，这一小堆2000元……你来得晚了，好的都被别人买走了。”

▲河南汝州古玩一条街，客人正在挑选挖掘出的瓷片。

除了望嵩路施工现场，垃圾填埋场也成了古玩爱好者的“淘金”之地。5月22日，在汝州市蟒川镇某垃圾填埋厂，半月谈记者看到，几位古玩爱好者正拿着耙子翻土找寻瓷片。一位古玩爱好者说：“在这里挖了20多天，挖出的有纯正天青色的瓷片，综合判断，望嵩路工地以前很可能是官窑窑址。”

曾在汝州发现张公巷等古窑址的国家级汝瓷烧造技艺传承人朱文立认为：“望嵩路出土的瓷片比张公巷出土的还要精美，瓷片上的字迹明确指向这是一处五代至宋时期的官窑窑址，甚至可能是传说中的后周柴窑。”

瓷片哄抢现场为何没有文物局工作人员的身影?

▲ 村民在挖掘现场乱挖哄抢文物

一位目击瓷片被哄抢的民间文保人士回忆：“我当时报告了文物局，文物局工作人员却嗔怪我怎么知道这瓷片有价值，让我少添乱。”

文物保护法明确规定，进行大型基本建设工程应事先报批省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门，组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。

“但是，目前有许多建设单位想方设法地逃避考古勘探，相当一部分项目是未经考古勘探即直接开工的，我们只好‘跟着挖掘机跑’。” 长期从事文物考古研究的一位工作人员说。

为什么不少单位不愿在开工前进行考古勘探呢?

按照文物保护法的要求：“凡因进行基本建设和生产建设需要的考古、勘探、发掘，所需费用由建设单位列入建设工程预算。”

正是由于不愿承担这笔勘探费用，拒绝考古勘探成为时下许多工程项目建设的选择。

按照文物保护法的规定，对于尚不构成犯罪但造成严重后果的文物破坏行为，“处五万元以上五十万元以下的罚款，情节严重的，由原发证机关吊销资质证书。”

“50万元在郑州连套房子都买不到”，长期从事文物考古研究的一位工作人员说，施工方挖到文物，破坏了，最多罚50万;不破坏，发掘费包括人工费、设备费用等等，加起来要好几百万。“这笔账算下来，你说施工方觉得破坏划算呢，还是保留划算?”

文物保护法规定，盗掘古文化遗址古墓葬，故意或过失损坏国家保护的珍贵文物，要追究当事者的刑事责任。

“虽然法律是如此规定的，但在基建施工中损坏了文物的，有几家最后被追究了刑事责任?性质严重、影响恶劣的，最终也只是罚些款了事。”长期在文物保护系统工作的一位官员说。

基建施工中的文物破坏案例，大都属于法人违法。

由于文物保护法对追究法人违法缺乏细化规定，操作性不强，建设方和施工方知道即使违反了文物保护法，“有关责任人也不会遭受多大的个人损失，所以或有恃无恐，或装聋作哑，根本不把文物部门的规定和管理放在眼里。” 该官员表示，建设方和施工方及其关系单位“跑一跑”，就能让破坏文物的处罚不了了之，也是常事。

当前，地方官员往往认为城市开发建设的政绩远比文物保护重要，处理辖区内基本建设引发的文物破坏事件，常常大事化小、小事化了。

将文物保护的口号落到实处，一方面要统筹解决考古经费来源，让建设单位不用背负“耽误工期和额外支付考古经费的双重压力”；另一方面，要加大文物保护部门的执法力度，让文物保护违法者感到切实压力。

对于基本建设工程开工前考古发掘工作的费用，专家建议可尝试先由政府设立专项资金统筹解决，为建设方偿付设立一定的“缓冲期”。

▲在河南省汝州市“望嵩文化广场”施工现场发现的百余座大型汉墓群

城市建设施工过程中的文物保护，牵涉部门尤其复杂，城市规划、城建、公安，甚至工商、交通等部门都与之相关，这就需要建立联动机制，确保各部门协作有力，让文物保护“一路绿灯”。

此外，应在文物保护的“活化”方面做好文章。

发掘文物资源转化为旅游资源的潜力，将“死文物”变为“活景观”，引文化产业活水为文物保护蓄力，实现文物“在保护中利用、在利用中保护，以保护促利用、以利用促发展”，是地方政府值得尝试的方向。