清末台湾建省前的政区略述
我国对台湾地区的早期行政管辖，始见于南宋时期。台湾岛正式划分行政区域，则开始于明郑时代。南明永历十五年（1661年），郑成功称台湾为“东都”，在赤崁城（在今台南）设立承天府，所辖2县以新港溪为界：以北至鸡笼设为天兴县，县治佳里兴；以南至琅峤（今恒春）为万年县，县治在今台南县二赞村；另设南路、北路、澎湖岛3安抚司。永历十八年（1664年），郑经继位后改东都为“东宁”，以承天府所辖2县升置天兴、万年2州，另设南路、北路、西路、澎湖4安抚司。
康熙二十二年（1683），清朝拥有了对全台湾的统治权。翌年，在台湾设置一府三县，即台湾府和台湾、凤山、诸罗三县，府治台湾县东安坊（今台南）。雍正元年（1723年），北部的诸罗县析置彰化县和淡水厅；雍正五年（1727年）增设澎湖厅。乾隆五十二年（1787年），诸罗县改称嘉义县。嘉庆十七年（1812年），由淡水厅析置噶玛兰厅。光绪元年（1875年），台湾府境分为2府8县4厅：北部增设台北府，辖宜兰、淡水、新竹3县和基隆厅，府治淡水县艋舺（今台北市区）；中南部仍为台湾府，辖彰化、嘉义、凤山、恒春、台湾5县和澎湖、埔里社、卑南3厅，府治台湾县。可以说，建省以前，台湾的政治重心一直在南部。
清朝光绪时期的台湾地图
台湾建省与初定彰化为省会
晚清时期，台湾处在美国、日本、法国等帝国主义国家侵略中国的前沿阵地。同治十三年（1875），作为钦差大臣赴台处理对日交涉的沈葆桢即言：“年来洋务日密，偏重东南，而台湾海外孤悬，七省以为门户，关系非轻。”台湾此时吏治不清，经费不足，因此清廷开始反复探索治理台湾的体制应如何架构，先后有沈葆桢所倡福建巡抚移驻台湾、王凯泰奏巡抚轮驻闽台、袁保桓请专设台抚、丁日昌复请督抚轮驻等议，体制难定，台湾的建设也一度陷于停滞。中法战后，台湾地位更加凸显，经醇亲王奕譞等再次奏请，清廷以台湾为南洋门户，设置福建台湾巡抚专驻台湾，添设藩司，正式于台湾设置行省。
既然要建省，省会的选择是一重大议题。光绪七年（1881），毓英任福建巡抚巡台筹办台湾防务时，认为必须使台湾南北声气相通，而现有台湾府城偏于一隅，不易顾及北路，应将府道移设彰化，建城于东大墩，居中控制，建设大溪桥。这一计划中的政治中心预定作为将来的省会。但毓英因中法战起，奉调主持云南军事，彰化建设之议未能实施。台湾建省后，首任台湾巡抚刘铭传预定设省治在彰化县桥仔头（雅作桥孜图，今台中市中心），他规划修建一条横贯南北的铁路，再修一条跨越东西的公路，这样省会位于台中可以居中而掌握四方。
于彰化建设省会的消息也引起了本地士绅的踊跃情绪，甚至出现了向刘铭传建议省治应设于鹿港的提案。据署彰化知县李嘉棠禀称，本县绅士前广东新兴县知县蔡德芳等二十二人佥称：“窃台湾建省，近复蒙钦宪下驻，带率员绅就彰属内周历相度，择建省垣。远近闻风，争相顶祝。”显然清廷大员反复于彰化考察省会选址的行为已风闻远近，这些乡绅言称，担心台岛山川形势，非巡抚耳目所能遽周，故陈所见：
《巡视台阳图》
“台湾一岛孤悬，南北绵亘千余里；东尽横山，西临瀚海。重以土浮民靡，动辄生变；无事则耕渔亦足相安，有事则请兵筹饷，在在仰需内地。伏思开台之初，建设郡、厅、县多从海口，意殆为是。独嘉义一县城离海稍远，每遇揭竿，四面受困；历征前事，可为寒心！至如彰化城，西离鹿港，不过十余里。其奈东延内山、平洋辽阔，伏莽滋扰；兼之溪多林杂，防御难施。即如同治元年戴逆自内一发，城池立陷；城之西面只一桥被断、一竹围被踞，虽内地大兵数千接屯鹿港，经年莫能前进。洎乎南北大兵夹击，收复后犹争。爰乾隆年间贵西道赵翼议移彰城于鹿港之说，恳恩入告，事虽未行；要其大意，总以设城距海越近越是也。今当盛朝，威灵震迭，欣荷钦宪抚临此邦，营建省会；从此添兵足饷，重权镇摄，全台托庇，万万不至虑此。”
他们认为现在的彰化离山区太紧，易被前后夹击，不如迁址于临海的鹿港。刘铭传的回复则透露出清朝官方选择省会的考虑因素：“台湾建立省城控制全台，必得形势可观，方能建城。如台湾府为兴创之始基；台北府物产最富，沪尾、基隆两口为全台之要隘，若该二府绅士于此两处请建省城，尚非谬论。鹿港濒海，地势低下，水口沙浅，不能泊船。”他认为这些士绅“忽请建立省城，非为控制全台起见，特为本地贸易起色耳”，“统论全台局势，岂有弃中、南、北、前、后三千里地方，独重鹿港一镇之理！如以鹿港傍海易守，不致四面受敌；何以福建省城不立于长门、江苏省城不立于吴淞？查该绅士等始议建省必就彰化县城，继又禀在大墩地方，现又禀请于鹿港建省；侈然自大，随意指陈，直视台湾地方只有鹿港一镇最重、台湾绅士亦只有鹿港最大，殊属荒谬！”如果官方所选之地“或有凶砂恶水，来龙不真；或山水阴阳不交，不成格局”，均可任由地方绅士知堪舆者一一指驳，体统何在。清廷规划台湾省会已抛却阴阳迷信之说，而全在地理形势。刘铭传又称：“查大墩地方襟山带海，控制南北，实天造省会之基；本经岑宫保勘定建城，复经本爵部院上年亲往察看，堪建省城。”可见刘铭传也是赞诚毓英所见，建省城治所于彰化县内。
台北的发展与定为省会
光绪十五年（1889），刘铭传命台湾知县黄承乙、中路统领林朝栋筑省城。但因原归商办的台湾铁路出现变故，刘铭传只得挪用修建省会的经费修建铁路，致使省城工程延缓。因省城各项设施尚未建成，刘铭传一直将巡抚衙门设在台北。从前述刘铭传对台北的评价“台北府物产最富，沪尾、基隆两口为全台之要隘”，可见如果将省会设于台北亦非不可接受，因为台北此时已是全台“物产最富”之处。《天津条约》之后，沪尾、基隆为北部最重要的两个港口，位置重要。
清朝收复台湾后，统治重心一直在南部，但北台湾、特别是台北地区也在不断发展中。康熙、乾隆年间，福建漳州、泉州有组织的垦民纷至沓来。他们的辛勤垦殖，使台北盆地从原来的荒滩野岭变成鱼米之乡。嘉庆初年统计，台北盆地农户已达21万人。稻米、茶叶、蔗糖、樟脑和硫磺的采制也崛起成为台北的重要产业。台北汉人修建的最早集市是新庄和艋舺街，嘉庆年间，由于新庄河港逐渐淤塞，台北的贸易中心逐渐向下游转移到淡水河东岸的艋舺街（今万华街），它和台南府城、台中鹿港并称台湾三大都市，有“一府二鹿三艋舺”之说。
随着中法战争与台湾建设，台北城防与城市建设并行，成为军政重镇。刘铭传于台湾实施新政期间的铁路、公路、航运、电线、电报皆围绕台北兴建，大稻埕、西门一带也兴起于此时。台北成为全台水陆交通和通讯枢纽。自此确立了台北政治经济中心地位。
刘铭传
因此，接任刘铭传任台湾巡抚的邵友濂认为：“（彰化地区）本系一小村落，自设县后，民居仍不见增；良由环境皆山，瘴疠甚重，仕宦商贾托足维艰，气象荒僻，概可想见。况由南、北两郡前往该处，均非四、五日不可。其中溪水重叠，夏秋辄发；设舟造桥，颇穷于力；文报常阻，转运尤艰。台中海道淤浅，风汛靡常，难于驶进轮船。不独南北有事接济迟滞；即平日一切造办运料，亦增劳费。揆诸形势，殊不相宜；且省会地方，神庙、衙署、局所在所必需；用款浩烦，无从筹措，是以分治多年迄未移驻该处；自今以往，亦恐举办无期。”台北府作为全台上游，巡抚、藩司久驻于此。衙署庙局，已经粗成；舟车两便，商民辐辏。且铁路已修至新竹，经费稍裕后，即可分储粮械，为省城后路。故应将台北府设为省会首府。台北形势汇聚，加上彼时清廷已内外交困，无力再于台中另筑新城，故依邵氏奏请，此后，台北就成为了台湾省会。
参考文献
1、商伟凡：《与大陆一脉相承的台湾政区沿革》
2、侯军义：《台湾省会定于台北始末》
3、马骐：《刘铭传与台北建城》
孔迎川（中国社科院中国边疆研究所）
